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我国农业利用外资的现状、成因与对策分析
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    摘要:农业是我国鼓励利用外资的重点行业之一。近几年来外商投资发展较快,在我国农业和农村经济发展中起到了重要作用,但目前存在的问题和不利因素仍很多,影响着农业利用外资规模的扩大和水平的提高。本文分析了当前我国农业利用外资的状况与问题,又从引资政策、配套资金、项目管理、客观因素等六个方面探讨了造成这种状况的主要原因,并提出了如何扩大农业利用外资规模、提高利用外资效率的对策建议。

    一、我国农业利用外资的现状与问题
    1.从总体规模上看,农业利用外资占比重很小,且资金到位率低
    农业是国民经济的基础,改革开放20多年来,国家一直将农业作为重点鼓励外商投资的领域之一,但与我国利用外资总体上所取得的巨大成就相比,农业利用的外资明显偏少,且资金到位率低。从1979年到2001年的23年中,我国协议利用外资累计达到9114.70亿美元,实际利用外资达到5577.24亿美元。相比之下,同期我国农业协议利用外资额仅为202.22亿美元,农业协议利用外资仅占全国协议利用外资的2.22%。从近5年的情况来看,1997—2001年协议利用外资累计3185.26亿美元,实际利用外资为2738.04亿美元,同期我国农业协议利用外资额为69.93亿美元,实际利用外资累计35.38亿美元,仅分别占总额的2.20%和1.29%。另外,从外资到位率上看,1997—2001年全国各行业平均为85.96%,而农业仅为50.59%(资料来源:根据外经贸部外资司提供的数据计算),到位率明显偏低。
    2.从项目规模上看,农业外资项目普遍较小
    从近5年的情况来看,1997、1998、1999、2000、2001年我国外商投资项目平均规模分别为262.78万美元、276.86万美元、254.40万美元、318.30万美元和272.10万美元,而同期农业项目平均规模则为130.96万美元、137.47万美元、193.92万美元、180.65万美元和198.62万美元(资料来源:根据外经贸部外资司提供的数据计算),只有全部项目平均数的一半多一点。项目投资规模过小,决定了其作用的局限性,难以推动我国农业生产方式的根本转变,以及在更深的程度上和更广的范围内实现农业的产业化和集约化经营。
    3.从投资方式上看,外商直接投资已成为农业利用外资的主渠道
    “八五”以前我国农业利用外资以间接投资为主,主要是国际组织无偿援助和各种金融贷款,提供资金的主体是联合国系统的国际组织和国际机构,如世界银行(WB)、国际农业发展基金会(IFAD)、亚洲开发银行(ADB).世界粮食计划署(WFP)、联合国粮农组织(FAO)、联合国开发计划署(UNDP)、欧盟(UES)等。外商直接投资占的比例很小,不到20%。而进入90年代以后,这种情况发生了明显的变化,“八五”期间外商投资不断增多,逐渐成为农业利用外资的主要形式。“八五”期间外商投资已占到62.8%,“九五”开始更进一步增大,1995年已占到95.6%,近几年则几乎100%的农业外资都是直接投资。
    4.从地区分布上看,农业利用外资主要集中于沿海开放地区
    从外资布局来看,广东、江苏、福建、山东四省农业利用外资协议额占全国很大比重,而包括四川、河南、安徽、湖北等农业大省在内的广大中西部地区农业利用外资额则少得可怜。据统计,国外贷款和援助两项,沿海地区、中部地区和西部地区所占比重分别为42.23%、14.84%和41.93%;外商直接投资的地区不平衡性则更为突出,仅广东、福建、山东三省农业外商投资协议金额就占了全国的近70%,这是由于东部沿海地区商品市场和要素市场比较发达,基础设施也较完善,市场竞争环境良好,而且经过20多年的发展,外商对东部沿海地区的基本情况已较为熟悉,与当地政府和企业界建立了良好的合作伙伴关系。这种农业外资区域分布不平衡的现象短期内难以根本改变。
    5.从具体投资项目上看,农业利用外资以农产品加工项目为主
    在农业项目中,除少数大型种植业项目和涉及配额、许可证的项目外,国家在宏观上对其没有政策引导,由各地政府自行审批,这样由于农产品加工项目审批较快、投资较少,易于生产经营,且市场广阔,利润率较高,因而吸引了主要的外商投资。而荒山、荒地、荒滩和未养殖水面的开发与利用等项目由于投资较多、回收期较长、风险较大,外商投资则较少,没有形成合理的产业布局。另外外商对农业技术研发、农业生物制品生产、农产品品种改良等高风险、高技术含量和高附加值的项目也缺乏兴趣,因而难以提高我国农业的现代化水平。

    二、主要成因分析
    1.政策优惠不够,影响了外商投资的积极性
    目前鼓励外商投资农业的优惠政策主要有:外商投资农业企业所销售的自产农产品免征增值税;外商投资农业机耕、排灌、病虫害防治、植保、农牧保险及相关技术培训业务、家禽、牧畜、水生动物配种和疾病防治项目免征营业税;从事农业、林业、牧业的外商投资企业所得税在减免期之后10年内可减征15—30%。这些虽然在一定程度上促进了农业利用外资的发展,但由于政策倾斜不够,难以对外商产生很强的吸引力。另外,目前外商投资农业项目在土地使用权限审批、土地使用费标准、土地使用期限、税收政策、银行信贷、产品出口、进口农业生产资料及相关的良种、种苗等方面受到的限制还比较多,外商投资企业实际得到的是低国民待遇,大大影响了外商投资的积极性。
    2.国内配套资金不足,影响了外资的实际到位率
    农业利用外资的实际到位率不高,一个重要原因是国内配套资金不足。据测算,我国农业利用外资新建项目的外币与人民币的投入比一般为1:7,即每投入1美元,就需7元人民币配套,而按世行要求,应有65%的资金配套,但国内配套资金一般很难落实,主要原因是配套资金的来源渠道多,层次多,资金管理分散,政策上不协调,各级政府投资多向工业倾斜,一些农业外资项目的配套资金没有正式列入国家或地方基本建设投资预算,而配套资金的主要来源——国内银行贷款难以落实,导致农业外资项目的国内配套资金严重不足。随着农业利用外资规模不断扩大,对配套资金的要求也相应增加,要筹措配套资金难度也越来越大。
    3.合资中方实力普遍较弱,影响了合资协议的达成和项目水平的提高
    目前我国几乎没有大型的现代农业企业,工业企业对农业项目的投资也远未形成气候,农业利用外资项目的合格中方多为乡镇企业。以这些乡镇企业作为吸引外资的主体,对农业利用外资必然产生不利影响,因为它们大多经济实力不强,技术水平不高,人才短缺,经营方式落后,同外商进行合资合作谈判时往往处于不利地位,谈判不易成功,尤其是难以同国外的大公司、大商社达成合资合作协议,使外商在选择合适的投资项目和合作伙伴时出现一定的困难。而即使达成合资合作协议,由于其综合实力难以同国外厂商进行大规模、大项目的有效合作,必然极大地限制了农业利用外资项目水平的提高。
    4.项目管理上的弊端,影响了利用外资的效率和合理性
    首先,从投资机制看,我国的农业外资项目一般由政府财政承借承还,财政层层转贷,而由政府行业部门甚至是某些不具业务能力的综合部门具体执行。这种机制使债权主体和债务主体不明确,客观上造成了只能由政府财政对外债负责,而项目执行单位只管在项目执行期花钱,不管项目后期偿还能力的局面。其次,从项目论证机制看,中方多数情况下在项目论证过程中只充当信息和资料的提供者,项目的决定权在外方,由于他们对中国的国情了解不够,难免会做出不实际甚至错误的决定,而中方为了拿到项目,往往容易站在部门和局部利益立场,提供不实材料,甚至搞官僚主义和形式主义,只管引入项目,不问项目成败和资金使用效益,使项目缺乏前瞻性、技术缺乏先进性。第三,从项目监评机制看,虽然我国目前几乎所有的农业国际合作项目的管理体系中均设置了监测和评价机构,但其功能只不过是根据项目执行部门的主观需要而定期向外方报送报告和报表,并不发挥监督和评价项目、及时发现和纠正项目执行中存在的问题和失误的作用。而外方合作伙伴也因其投资的债务人是具绝对偿还能力的政府财政部门而疏忽对其投资进行严格的监测。第四,从项目发展规划看,由于农业利用外资管理工作比较松散,因此很难制定和实施农业利用外资的长远规划,造成了农业外资项目在产业和区域布局上的不合理。
    5.农业生产的企业化和产业化程度低,限制了外商投资项目的管理与运作
    从我国农业生产经营方式看,以家庭为单位的小规模生产仍占绝对主导地位,建立在专业化和社会化分工基础上的企业化生产方式远未建立。国外投资者的规模化、机构化、低成本、高效率的生产,要求国内有相应的生产组织形式与之对接。缺乏一个现代农业生产所必需的生产组织载体,必然造成外商直接投资项目难以开展有效的管理与运作。另外,现代农业是一个集农产品生产、加工、流通为一体的产业化组织体系,而我国目前农业生产总体上仍处于传统农业向现代农业转变的起步阶段,传统计划经济体制所导致的农产品生产、加工、流通的分离,产地与销地的对立,仍然阻碍着农业产业化的进程。又由于我国农产品的流通领域还不允许外资参与,外商直接投资于农业就难以实现在统一市场上大生产规模、低交易费用所带来的高投资效益,从而大大阻碍了外商对农业的投资。
    6.农业投资环境差,客观上限制着外资的大量流入
    改革开放以来,我国农业投资环境有了较大改善,但从总体上看仍然很差,主要表现为:(1)从硬环境上看,我国农村的基础设施比较薄弱,道路交通、供水供电、通信条件较差,特别是一些经济欠发达地区更为落后;水利设施老化失修严重,导致农业抗御自然灾害能力低下,成灾面积居高不下;农产品市场流通设施建设落后,信息网络设施建设不够;一些地方“三废”排放量大、处理率低,综合利用少,造成农业生态环境恶化;一些教育、文化、卫生等社会服务设施不健全,难以为外商创造良好的生产、生活环境。(2)从软环境上看,一些地方对外商投资企业乱检查、乱收费、乱摊派、乱罚款的问题仍然存在;个别合资项目的中方不信守合同,不兑现承诺,随意侵犯外商权益;有些部门的服务意识差,审批程序繁杂,办事效率低;农村的社会化服务体系不健全,如技术、信息、金融、保险、会计、法律以及相关的咨询、产销中介服务等网络不配套,社会化程度低;农业人口的文化水平普遍较低,严重缺乏精通外语、科技、法律、财会专业人才,特别是既掌握农业知识、又熟悉国际经贸的人才,以及高级生产经营管理人才,使农业吸收外商投资缺乏良好的人才基础,这些都从客观上限制了外资的大量流入。

    三、对策与建议
    1.进一步优化外资投向与布局
    根据中国农业发展要求和外商投资特点,当前应重点鼓励兴办农业综合开发项目、农产品精深加工项目、商品基地建设项目、相关产业的科技项目、农业社会化服务项目以及新品种、新技术的引进项目等,有针对性地引进国外先进的农业科技,提高农业利用外资的科技含量。同时,还要注意外资项目的区域布局,对农业利用外资项目进行统筹安排。各地可以根据本地区发展的需要,积极引导外商在农业领域进行投资,充分发挥本地的资源优势,合理对现有资源加以开发利用。东部沿海地区农业利用外资已有一定基础,今后应重点引进国外农业高新技术,发展高科技含量、高附加值的高产优质高效农业和创汇农业,以及农产品的精深加工和综合利用等,形成具有国际竞争优势的新的产业体系。中西部地区资源丰富,劳动力成本和土地价格相对低廉,今后农业利用外资的重点是进行中低产田改造、农业基础设施建设、农产品精深加工,以及节水灌溉、旱作农业技术等,以推动农业产业化经营,为其成为优质农产品生产、加工基地提供良好条件。
    2.确保配套资金及时到位
    中央和地方的主管部门,要加强对已承诺资金的约束,优先安排农业外资项目的配套资金及时到位。要强化投资计划的管理,对世行等国际金融组织提供的长期、稳定、优惠的贷款与中央、地方已建立的各项支农基金要统筹安排,对于重点项目的国内配套资金要列入国家投资计划,妥善安排基建投资和银行信贷,对某些国家重点大型农业项目的人民币贷款,银行要实行低利率,差额部分由政府财政补贴,以保证国内配套资金的落实和项目的顺利实施。对一般项目,政府和银行在安排投资或贷款时也应优先考虑,以提高资金到位率。
    3.拓宽引资渠道与方式
    在尽可能多地争取和利用无偿援助、优惠贷款的同时,要努力开拓和利用新的外资、外援渠道,主要是开拓民间资本和国际商业资本的渠道。从外资来源看,在继续吸收韩国、东南亚国家和港澳台地区投资的同时,要加大吸收美国、日本、欧盟等发达国家和地区投资的力度,重点引进大企业、大财团、大商社、跨国公司投资;除继续通过建立三资企业利用外资以外,对一些农业综合开发、创汇农业项目,特别是高科技含量、高附加值的项目,积极采用融资租赁、合作开发、项目融资、境外上市、跨国并购等方式;对于一些农业基础设施项目,凡具有一定经济效益的,可采用BOT方式吸引外商投资;建立农业利用外资项目库,定期对外公布重点招商项目名单,广泛采用上门招商、中介招商、委托招商、网络招商、以商招商等方式,扩大农业利用外资规模。
    4.增大政策优惠力度
    考虑到农业在我国的特殊地位和农业利用外商投资的特殊性,国家必须在税收、用地等方面采取必要的优惠措施,来鼓励、吸引外商投资。近年我国进行税收改革,对外商投资逐步实行国民待遇,原则上取消优惠,但对不同产业应有所区别。农业项目投资回收期长,不可预测因素多,投资风险大,没有相当的政策优惠难以吸引投资者,而且加强对农业的扶持也是我国今后长时期的任务,不应指望从农业方面得到太多的税收。因此,有关税收应最大限度地减免,如延长所得税减免期,减免农业特产税,有关机械设备的进口即使关税不能免也应减免进口增值税等。对外商投资于中低产田改造或投资于能明显提高农产品产量、质量和效益的项目,应给予土地出让出租优惠;土地使用期限内,对已开发的土地,可依法转让、出租、抵押、继承等。对外商从事农业基础设施建设,以行政划拨方式取得国有土地使用权的,免缴土地使用费。外商投资企业以有偿方式取得土地使用权从事种、养殖业的,免收公路建设附加费等地方性规费。此外还需要适当扩大地方政府对外商投资种植业和养殖业项目的土地使用审批权限。国家土地管理法规定国家建设征用耕地1000亩以上、其他土地2000亩以上的由国务院批准,但对工业用地和农业用地没有加以区分,而农业种植项目几乎都超过国家限额,全部拿到国务院审批不但大大增加有关部门的工作负担,而且也往往因审批时间过长而影响项目的正常开展,因此对于此种用地的审批权限予以适当放宽。对农业所进行的倾斜,要通过法令的形式确定下来,以保证优惠措施顺利实施。
    5.改革项目管理体制
    为了有效地提高农业外资项目的投资效益,需要进一步深化项目管理体制改革。首先要改革农业外资项目的投、融资体制。鉴于目前国际组织涉及农业外资项目贷款的国内债务对象都是政府财政,可考虑通过财政担保融进这些外资后,再将这部分资金通过抵押、担保等方式转贷给农业政策性银行、农业商业银行或其他金融、信托等中介机构,然后由这些中介机构再转贷给项目执行单位使用,适当给予财政贴息或承担外汇风险。项目执行方要逐渐摆脱目前仅由有关政府农业技术部门包办的局面,逐步过渡到以具有独立法人资格且具有资格认证的农业企业法人以抵押竞标方式获取项目执行权。其次要建立有效的项目规划和论证机制。国内各主要项目方在项目准备的全过程中需充分参与、密切配合,通过完善项目法人责任制,强化项目风险意识,增加项目执行的责任感。要遵循国际惯例,大胆启用国内合格的经济、技术咨询专家和中介技术咨询评价机构参与项目的制定和论证,充分重视外方的项目论证程序,并与外方专家密切合作,提高项目制定和论证的科学性与可行性。第三要建立公正、独立的监测评价机制及定期审计机制。项目监测机构必须与项目执行机构相对独立,应由直接对债权人负责的机构担任,可以考虑由独立的中介机构来运作。此外,由于农业外资项目的特殊性,如外资贷款期长,农业项目的比较效益低等,容易出现在项目执行后期国内投资方将引入的外资转移到非农行业及非项目区的情况,为保证外资方所得到的监评数据和报告公正有效,还应考虑在独立于国内债权人的层面上,由外资方择定国际或国内权威中介机构对项目工程和财务状况进行定期审计。
    6.培育和发展一批大型农业企业集团,提高同外商合作的能力
    培育和发展大型农业企业集团可以考虑从以下几方面人手:首先,利用目前的国有资产管理体制改革的契机,引导部分非农产业的国有资产以及科技、经营管理人才流向农业部门,建立由国家、地方、集体和农户参股的集种养加、产供销、内外贸、农科教于一体的区域性乃至全国性的大型农业股份有限公司或农业企业集团;其次,按照现代公司制要求,对我国现有的国有农垦公司或企业,进行根本性的组织体制及运行机制改造,在改革和增加其投资主体的同时,拓展和扩大其生产经营活动的产业部门及地域空间;同时,还可选择一些现有经营基础好,经济实力强,并有很好的发展前途的乡镇企业,按照现代公司制要求进行改造,通过兼并、合并、收购、联股、控股和扩充,增加新的投资主体等多种途径与方式,扩大经营规模与范围,使之发展成为地方性的现代农业企业集团或公司,并把这些现代农业企业集团或公司,培育成接受外商投资的有效载体。此外,应大力培养农业利用外资人才,并通过各种措施建立一支相对稳定、有实践经验和较高管理水平、熟悉国际贷款项目业务的农业外资管理人员队伍,为提高农业利用外资水平创造良好的条件和基础。

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