为全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，经市委、市政府研究同意，现就深化市级预算管理改革提出以下意见。

一、基本原则

（一）总体设计。针对预算管理中存在的薄弱环节，对症施策，补齐短板，构建完善预算编制、执行、监督“全链条”管理机制，加快建立现代财政制度。

（二）明确职责。大力推进预算管理领域“放管服”改革，市财政部门主要聚焦预算编制、放开预算执行、强化绩效管理，市业务主管部门全面负责本部门预算的编制、执行和评价，凝聚工作合力，提高行政管理效能和体制运行效率。

（三）强化统筹。从财政收支两端全面强化预算统筹，实行“全口径、一体化”预算编制，全面推进非税收入收支脱钩，加大专项资金清理整合力度，设立综合性专项资金，切实增强政府统筹调控能力，集中财力办大事。

（四）保障重点。围绕市委市政府重大安排部署，优化资金配置，引导更多资金投向新旧动能转换和高质量发展，投向市委市政府关注的重点领域和关键环节。

（五）提升绩效。全面引入绩效理念，更加注重结果导向，强调成本效益分析，加快构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，不断提升财政资金使用效益。

二、主要措施

（一）强化全口径预算管理，增强政府统筹调控能力

1．实行“全口径、一体化”预算编制。全面强化政府综合预算管理，积极推进一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等“四本预算”一体编制，推进“四本预算”与政府债券资金同步安排，推进“四本预算”与转移支付资金和清理盘活的存量资金同步安排。通过实行“全口径、一体化”预算编制管理，将各类资金全部纳入预算盘子，更好发挥资金规模优势，集中财力优先保工资、保运转、保民生，保障好市委市政府重大工作部署。

2．全面推进非税收入“收支脱钩”管理。将所有非税收入全部统筹整合，切实解决政府财力“碎片化”问题。收入征管部门正常业务支出需求，严格按照程序编报预算，提报市政府集中研究确定。同时，财政部门要组织开展非税收入征管质量绩效考核，审计部门要把非税收入执收情况检查纳入年度审计工作计划，推动收入征管部门履职尽责，应收尽收。

3．健全预算标准化体系。完善公用经费定额保障办法，全面取消部门一般性项目预算，提高综合定额保障标准，为各部门履职尽责提供充足财力保障。业务主管部门按照资金管理权限，制定部门项目支出定额标准，并严格按标准编制预算、配置资产。

（二）深化预算管理“放管服”改革，优化各环节权责配置

4．增强基层资金使用自主权。今后凡直接面向县（市、区）并由其实施更为便捷有效的资金，市业务主管部门要按照“应放尽放”的原则，主要采取因素法或整体竞争立项的方式切块分配下达，由县（市、区）自主安排使用。市级确需保留审批权的项目，业务主管部门应从严控制、制定任务清单，报市政府同意后实施。

5．厘清预算管理权责。落实预算法定职责，科学划分预算编制、执行、监督等各环节权责。市财政部门负责预算编制、支出政策审核和预算绩效管理，牵头制定综合性资金管理制度和专项资金管理办法，原则上不参与专项资金的项目申报、审批、验收等具体事务。市业务主管部门全面负责本部门预算编制和具体执行，制定专项资金分配使用方案，对资金的支出进度、使用绩效以及安全性、规范性负责。

（三）统筹专项资金管理，集中财力办大事

6．规范专项资金设置管理。各部门要超前研究谋划下个年度的重点工作，凡提议新设专项资金或提出重大增支政策，要同步提出包括政策依据、测算标准、绩效目标、支出计划等的项目评估论证报告，报市政府常务会议或市委常委会议批准。重大事项要成熟一个、提报一个，尽早提交市委市政府研究，避免因年底集中提报、仓促提报而导致论证不足，影响预算编制的科学性和准确性。

7．建立专项资金定期评估和退出机制。具有阶段性目标的专项资金执行期限一般不超过5年，试点类项目不超过3年。财政部门和业务主管部门要分别编制专项资金目录清单和资金使用总体计划，纳入预算草案一并报批。严格控制竞争性领域专项资金，改变对企业等市场主体的直接补助方式，主要通过税费政策优惠、政府引导基金、以奖代补等市场化普惠性方式实现，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

8．创新专项资金预算管理模式。深入推进专项资金清理工作，专项资金归并整合后，设立综合性的“大专项”。根据工作职责和目标任务，每个市业务主管部门原则上只管理一个综合性大专项。市业务主管部门研究提出本部门管理的综合性大专项资金的任务清单，明确专项资金的支出方向，及时报市政府研究确定。人大批复预算草案后，市业务主管部门按任务清单分配下达资金。

9．早编细编预算。严格零基预算管理，市业务主管部门根据部门职责，尽早谋划，逐项做好项目预算的申报、评估论证、工程招标、分年度资金需求测算、绩效目标设定等基础性工作。所有申请预算的项目都应在预算年度开始之前提交市财政部门，列入项目库，并按轻重缓急排序，实现定期更新和滚动管理，未入库项目原则上不予安排预算。

10．建立城建计划与政府预算安排有效衔接的工作机制。市相关业务主管部门要加快中心城区城建项目的评审论证工作，并将市政府研究确定的财政投资建设项目清单，及时提交市财政部门纳入下年度预算盘子，使城建计划与政府预算有效衔接，集中财力保续建项目、保民生项目、保重点工程，避免因工作进度不一，导致预算安排不足，出现政府投资“硬缺口”。

（四）推进高效预算执行，加快财政支出进度

11．完善资金分配决策程序，确保资金安排科学严谨高效。对采取因素法分配的资金，市业务主管部门要依据资金管理办法，科学遴选确定分配因素和权重，研究制定资金分配方案。对采取项目法分配的资金，市业务主管部门要认真组织项目申报、评审、公示等，主要采取竞争择优、以奖代补等方式遴选项目，确保项目安排合理合法。项目安排及资金分配方案，须按照“三重一大”要求，由市业务主管部门党组（委）会议集体研究，在规定时限内以正式文件报送市财政部门。市财政部门进行合规性审核后拨付资金。大额资金分配和重要项目安排，须提报市政府研究同意后执行。

12．压实预算执行责任。强化部门的预算执行主体责任，各部门年初要提报预算执行计划书，明确预算执行的时间节点和工作措施。基层预算单位要加快用款进度，实行限时办结制。财政部门建立健全预算执行动态监控机制，实施预警核实处置和支出预警反馈，定期通报各部门专项资金分配进度和本级预算支出进度。建立预算执行进度与预算安排挂钩机制，对支出进度慢、存量资金规模大的部门，相应压减下年度预算。

13．提高财政资金支付效率。深化国库集中支付改革，逐步提高授权支付比例。深化支付电子化改革，全面推进市级集中支付全业务电子化管理，建立“支付一个口子、核算一张凭证、管理一个平台”的支付新机制。

14．深化政府采购管理改革。加大政府采购“放管服”改革力度，简化审核事项，优化采购流程，发挥信息化便捷优势。探索政府采购预算调整电子化办理，实现从采购预算到采购活动的“直通车”。全面实施“预采购”机制，推行合同续签、统采分签等简易采购模式，探索推行“互联网+政府采购”的网上商城模式，提升政府采购效率和用户满意度。

15．加大存量资金盘活力度。除据实结算项目或突发事件外，市级专项资金应在市人代会批准预算后60天内下达，逾期未分配的，原则上由市财政部门报市政府批准后予以收回。对市级部门结余资金和结转一年以上的存量资金，一律收回市财政统筹使用。各县（市、区）收到上级专项资金，尚未分配且结转两年以上的，应交回上级财政统筹使用，未满两年的，可在不改变资金类级用途的基础上，按程序调整用于同一类级科目下的其他项目。已分配到部门并结转两年以上的预算资金，由同级财政收回统筹使用。

16．硬化预算执行约束。严格执行市人大批准的预算，严禁超预算或无预算支出，未经法定程序不得调整。应列未列年度预算以及年度执行中新出台的支出事项，原则上列入以后年度预算安排；确需当年安排的，经报市政府同意后，优先通过本部门管理的专项资金统筹解决。严格控制预算调剂，确需调剂使用的，要按照财政部门规定办理。属于预算法规定调整事项的，市财政部门要按程序编制预算调整方案，经市政府同意后，报市人大常委会审批。

（五）健全预算监管机制，提高资金使用绩效

17．强化绩效管理监督。认真落实《中共山东省委、山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号），将绩效理念和方法深度融入“全口径”预算管理全过程，加快构建事前事中事后绩效管理闭环系统。建立重大政策和项目事前绩效评估机制，评估结果作为市业务主管部门申请预算的必备要件。硬化预算绩效目标约束，将绩效目标与预算同步批复和下达。市业务主管部门要对预算执行情况以及政策、项目实施效果全面开展绩效自评，市财政部门要建立重点绩效评价常态机制。强化预算绩效结果应用，将其纳入政府绩效考核体系，并与下年度预算安排和政策调整直接挂钩。

18．强化对外借款监管。坚持“无预算、不支出”，从严规范政府行为，减少支出随意性，严禁通过暂付款方式解决增支需求。市业务主管部门急需的临时性借垫款，须提报市政府常务会议批准后办理。借款对象仅限于本级一级预算单位，不得向企业借款，也不得经预算单位转借企业，且只能用于临时性资金周转或应对突发事件的临时急需垫款，借款期限不得超过一年。

19．主动接受社会监督。除涉密信息外，政府预决算以及部门预决算等信息全部向社会公开。重点加大专项资金信息公开力度，市财政部门主要公开专项资金目录、资金管理制度和重点绩效评价结果，市业务主管部门主要公开专项资金任务清单和具体支出政策、项目申报指南、资金分配因素和分配结果、绩效自评报告等。各部门要在门户网站设立公开专栏，实现信息集中公开，接受公众监督。         

20．强化审计和监督问责。市审计部门要按照“谁审批、谁使用、谁负责”的原则，对市财政部门、业务主管部门和县（市、区）进行审计监督，合理确定问题责任主体。对预算执行进度慢、资金使用绩效差的部门和县（市、区），市政府将进行约谈，对问题严重的予以问责。

三、组织实施

（一）提高认识，上下联动。深化预算管理改革是一项系统性的全面改革，各部门要深刻学习领会改革精神，坚决抓好贯彻落实。市财政部门要加强业务工作指导，进一步细化改革措施，推动各项改革措施落地。市业务主管部门要强化责任担当，配强财务力量，全面加强部门预算执行管理和财务管理。各县（市、区）要结合实际进一步深化本级预算管理改革，并将改革实施方案报市财政局备案。

（二）完善制度，强化跟踪。市财政部门要牵头制定完善综合性资金管理、定额支出标准、预算执行监控等管理制度，并会同市业务主管部门逐项制定专项资金管理办法。市业务主管部门要按照职责定位，制定内部财务管理规章制度和各项资金分配使用的具体办法，做到按制度和规矩管理使用资金，相关制度办法要报市财政局备案。市财政部门要加快融入全省财政管理一体化信息平台建设进程，将各级财政资金的分配使用纳入实时监控范围，实现全过程留痕管理。

（三）严肃纪律，防控风险。各级各部门要切实增强政治意识和责任意识，严格遵守预算法等财经法规，依法行使行政决策权和预算管理权，自觉接受人大监督和社会监督。市财政部门和市业务主管部门要积极压实内部预算管理责任，加强对关键岗位和重点环节的廉政风险排查与防控。对在各项审计和监督检查中发现违规违纪问题的，按照有关法规严肃处理。