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关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见

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煤电是保障我国电力供应的基础性电源。近年来，我国煤电行
业的装机结构不断优化，技术装备水平大幅提升，节能减排改造效
果显著，为经济社会发展做出了重要贡献。但是，受经济增速放缓、
电力供需形势变化等因素影响，煤电利用小时数持续下降，规划和
在建煤电项目规模较大，违规建设问题仍然存在，多个地区将会出
现电力供应过剩情况，防范化解煤电产能过剩风险刻不容缓。为贯
彻落实党中央、国务院关于推进供给侧结构性改革的决策部署，有
力有序有效推进防范化解煤电产能过剩风险工作，经国务院同意，
现提出以下意见：
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会、
中央经济工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神
和治国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院决策部
署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略
布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展
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理念，着力落实“四个革命、一个合作”能源战略，不断优化能源
结构和布局，走绿色低碳发展道路，积极推动煤电行业供给侧结构
性改革，正确处理需求与供应、存量与增量、上游与下游的关系，
有力有序防范化解煤电产能过剩风险，实现煤电高效清洁有序发展。
（二）基本原则
完善机制，科学调控。全面落实电力体制改革要求，建立健全
工作机制，立足企业和地区实际情况，充分发挥市场调节和宏观调
控作用，因地制宜、统筹推进防范化解煤电产能过剩风险工作。
企业为主，保障安全。发电企业要主动承担主体责任，认真落
实各项调控要求，妥善做好人员安置、债务处置等相关事宜。科学
研判电力供需形势变化，电网企业要及时做好电力生产调度，保障
电力安全稳定供应。
淘汰落后，严控增量。加快淘汰落后产能，依法依规关停不符
合强制性标准的机组，进一步优化煤电结构。强化规划引领约束作
用，完善风险预测预警机制，严控新增煤电规模，坚决清理违规项
目，遏制未核先建等违法违规行为。
优化存量，转型升级。继续推进煤电超低排放、节能改造和灵
活性改造，规范整顿企业燃煤自备电厂，全面促进煤电行业转型升
级、绿色发展，加快建设国际领先的高效清洁煤电体系。
（三）工作目标
“十三五”期间，全国停建和缓建煤电产能1.5 亿千瓦，淘汰
落后产能0.2 亿千瓦以上，实施煤电超低排放改造4.2 亿千瓦、节
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能改造3.4 亿千瓦、灵活性改造2.2 亿千瓦。到2020 年，全国煤电
装机规模控制在11 亿千瓦以内，具备条件的煤电机组完成超低排
放改造，煤电平均供电煤耗降至310 克/千瓦时。
二、主要任务
（四）从严淘汰落后产能。严格执行环保、能耗、安全、技术
等法律法规标准和产业政策要求，依法依规淘汰关停不符合要求的
30 万千瓦以下煤电机组（含燃煤自备机组）。有关地区、企业可结
合实际情况进一步提高淘汰标准，完善配套政策措施，及时制定关
停方案并组织实施。
（五）清理整顿违规项目。按照《企业投资项目核准和备案管
理条例》（国务院令第673 号）、《国务院关于印发清理规范投资
项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29 号）等法律
法规要求，全面排查煤电项目的规划建设情况，对未核先建、违规
核准、批建不符、开工手续不全等违规煤电项目一律停工、停产，
并根据实际情况依法依规分类处理。
（六）严控新增产能规模。强化燃煤发电项目的总量控制，所
有燃煤发电项目都要纳入国家依据总量控制制定的电力建设规划
（含燃煤自备机组）。及时发布并实施年度煤电项目规划建设风险
预警，预警等级为红色和橙色省份，不再新增煤电规划建设规模，
确需新增的按“先关后建、等容量替代”原则淘汰相应煤电落后产
能；除国家确定的示范项目首台（套）机组外，一律暂缓核准和开
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工建设自用煤电项目（含燃煤自备机组）；国务院有关部门、地方
政府及其相关部门同步暂停办理该地区自用煤电项目核准和开工
所需支持性文件。
落实分省年度投产规模，缓建项目可选择立即停建或建成后暂
不并网发电。严控煤电外送项目投产规模，原则上优先利用现役机
组，2020 年底前已纳入规划基地外送项目的投产规模原则上减半。
（七）加快机组改造提升。统筹推进煤电机组超低排放和节能
改造，东部、中部、西部地区分别在2017 年、2018 年、2020 年底
前完成具备条件机组的改造工作，进一步提高煤电高效清洁发展水
平。积极实施灵活性改造（提升调峰能力等）工程，深入挖掘煤电
机组调节能力，提高系统调节运行效率。
（八）规范自备电厂管理。燃煤自备电厂要纳入国家电力建设
规划，不得以任何理由在国家规划之外审批燃煤自备电厂，京津冀、
长三角、珠三角等区域禁止新建燃煤自备电厂。燃煤自备电厂要严
格执行国家节能和环保排放标准，公平承担社会责任，履行相应的
调峰义务。
（九）保障电力安全供应。加强电力预测预警分析，定期监测
评估电力规划实施情况，并适时进行调整。要及时做好电力供需动
态平衡，采取跨省区电力互济、电量短时互补等措施，合理安排电
网运行方式，确保电力可靠供应和系统安全稳定运行。
三、政策措施
（十）落实产业支持政策。建立完善电力容量市场、辅助服务
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市场等电力市场机制，研究通过电量补贴、地方财政补贴等支持政
策，对承担调峰任务的煤电机组、非供暖季停发的背压机组给予合
理补偿。在确保按时完成淘汰、停建、缓建煤电产能任务目标的前
提下，列入关停计划的机组容量可跨省（区、市）统筹使用，按等
容量原则与暂缓核准、建设项目的恢复挂钩，或按一定比例与在建
项目挂钩。列入关停计划且不参与等容量替代的煤电机组，关停后
可享受最多不超过5 年的发电权，并可通过发电权交易转让获得一
定经济补偿，具体办法由各省结合电力体制改革自行制定。
（十一）积极推进重组整合。鼓励和推动大型发电集团实施重
组整合，鼓励煤炭、电力等产业链上下游企业发挥产业链协同效应，
加强煤炭、电力企业中长期合作，稳定煤炭市场价格；支持优势企
业和主业企业通过资产重组、股权合作、资产置换、无偿划转等方
式，整合煤电资源。
（十二）实施差别化金融政策。鼓励金融机构按照风险可控、
商业可持续的原则，加大对煤电企业结构调整、改造提升的信贷支
持。对未核先建、违规核准和批建不符等违规煤电项目，一律不得
通过贷款、发债、上市等方式提供融资。对纳入暂缓范围的在建煤
电项目，金融机构要加强信贷风险管控，通过债权人委员会有效保
护金融债权。
（十三）盘活土地资源。煤电机组关停拆除后的用地，可依法
转让或由地方政府收回，也可在符合城乡规划的前提下转产发展第
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三产业。其中，转产为生产性服务业等国家鼓励发展行业的，可在
5 年内继续按原用途和土地权利类型使用土地。
（十四）做好职工安置。参照钢铁煤炭行业去产能工作的职工
安置政策，对符合条件职工实行内部退养，依法依规变更、解除、
终止劳动合同，以及做好再就业帮扶等措施，维护职工合法权益，
切实做好职工安置工作。挖掘企业内部潜力，优先在发电企业集团
内部安置解决分流职工，煤电改造和新建、扩建项目应优先招用关
停机组分流人员。地方人民政府要指导督促企业制定并落实职工安
置方案，依法依规妥善处理好经济补偿、社会保险等问题，维护社
会大局稳定。
四、组织实施
（十五）加强组织领导。国家发展改革委、国家能源局牵头建
立防范化解煤电产能过剩风险工作协调机制，分年度制定实施方案，
与国务院国资委、有关省级人民政府加强沟通协调，督促具体任务
落实。各有关省级人民政府对本地区防范化解煤电产能过剩风险工
作负总责，要制订工作实施细则，完善煤电项目建设信息平台，及
时与国务院有关部门交换项目信息。
（十六）加强事中事后监管。国家发展改革委、国家能源局等
有关部门要持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革，加强防
范化解煤电产能过剩风险工作的事中事后监管。研究利用卫星遥感、
大数据、互联网等新技术监测违规建设项目等，及时研究完善惩戒
制度，建立健全部门间协同监管机制，依法依规惩处未核先建、违
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规核准、批建不符、开工手续不全等行为。
（十七）强化督查问责。各级政府要支持企业做好淘汰、停建、
缓建等事宜，确保防范化解煤电产能过剩风险工作平稳有序开展。
发电企业承担防范化解煤电产能过剩风险主体落实责任，要主动防
范化解风险，避免产生安全隐患、不稳定因素及社会影响。
建立健全目标责任制，把各地区防范化解煤电产能过剩风险任
务落实情况列为落实中央重大决策部署监督检查的重要内容，对工
作不力的地方和企业依法依规约谈问责。
（十八）加强宣传引导。充分发挥行业协会熟悉行业、贴近企
业的优势，及时反映企业诉求，反馈政策落实情况，引导和规范企
业做好自律工作。要通过报刊、广播、电视、互联网等方式，深入
解读相关政策措施，积极宣传典型经验做法，及时回应社会关切，
形成良好的舆论环境。

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