“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划_老木一支笔专业编制可行性研究分析报告_资金项目立项申请报告

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“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划

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为贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五
年规划纲要》和《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意
见》，指导各地推进城镇生活垃圾无害化处理设施建设，国家发展
改革委会同住房城乡建设部组织编制了《“十三五”全国城镇生活
垃圾无害化处理设施建设规划》（简称《规划》）。规划范围包括全
国（港澳台地区除外）所有设市城市、县城及建制镇。
规划期限：2016-2020 年。
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城镇生活垃圾无害化处理设施是城镇发展不可或缺的基础设
施，是人民安全健康生活的重要保障。“十二五”以来，在国务院
相关部门和地方各级人民政府的大力推动下，各地加大资金投入，
城镇生活垃圾无害化处理工作取得了重大进展，垃圾收运体系日趋
完善，处理设施数量和能力快速增长，生活垃圾无害化处理率显著
提高。截至2015 年，全国设市城市和县城生活垃圾无害化处理能
力达到75.8 万吨/日，比2010 年增加30.1 万吨/日，生活垃圾无害
化处理率达到90.2%，其中设市城市94.1%，县城79.0%，超额完
成“十二五”规划确定的无害化处理率目标。但同时也应看到，随
着城镇化的快速发展和人民生活水平日益提高，我国城镇生活垃圾
清运量仍在快速增长，生活垃圾无害化处理能力和水平仍相对不足，
大部分建制镇的生活垃圾难以实现无害化处理，垃圾回收利用率有
待提高。为此，“十三五”期间应按照公共服务均等化的要求，继
续加大生活垃圾无害化处理能力建设，提升运营管理水平，拓展服
务范围，加快垃圾收运处理领域的市场化进程，推进生活垃圾源头
分类，提高资源化利用水平，最终实现垃圾的减量化、资源化和无
害化。
一、总体要求
（一）指导思想
深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精
神，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为指导，按照生
态文明建设总体要求，加快推进城镇生活垃圾无害化处理设施建设，
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提升运营管理水平，推动生活垃圾分类，促进城乡公共资源均衡配
置，为不断改善城镇人居环境，提升生态文明建设水平奠定良好基
础。
（二）基本原则
统筹规划，拓展范围。合理规划设施建设，在设市城市和县城
重点布局处理设施，推动共建共享。统筹建设城市、县城、建制镇
的生活垃圾收运体系，将生活垃圾无害化处理能力覆盖到建制镇。
因地制宜，强化监管。针对不同地区实际情况，提前规划、科
学论证，选择先进适用技术，减少原生垃圾填埋量，加大生活垃圾
处理设施污染防治和改造升级力度，加强运营管理和监督，保障处
理设施安全、达标、稳定运行。
分类回收，促进利用。积极推动生活垃圾分类，因地制宜制定
分类办法，完善体制机制，建立分类投放、回收、运输、处理相衔
接的全过程管理体系，促进生活垃圾回收网络与再生资源回收网络
衔接，实现源头减量和资源的最大化利用。
创新驱动，多元协同。大力推行PPP、特许经营和环境污染第
三方治理等模式，鼓励各类社会资本积极参与城镇垃圾无害化处理
设施的投资、建设和经营。以科技创新为动力，不断提高生活垃圾
减量化、资源化和无害化处理水平。
（三）主要目标
——到2020 年底，直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）
生活垃圾无害化处理率达到100%；其他设市城市生活垃圾无害化
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处理率达到95%以上，县城（建成区）生活垃圾无害化处理率达到
80%以上，建制镇生活垃圾无害化处理率达到70%以上，特殊困难
地区可适当放宽。
——到2020 年底，具备条件的直辖市、计划单列市和省会城
市（建成区）实现原生垃圾“零填埋”，建制镇实现生活垃圾无害
化处理能力全覆盖。
——到2020 年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化
处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。
——到2020 年底，直辖市、计划单列市和省会城市生活垃圾
得到有效分类；生活垃圾回收利用率达到35%以上，城市基本建立
餐厨垃圾回收和再生利用体系。
——到2020 年底，建立较为完善的城镇生活垃圾处理监管体
系。
二、主要任务
（一）加快处理设施建设
1.建设任务。合理布局生活垃圾处理设施，尚不具备处理能力
的设市城市和县城要在2018 年前具备无害化处理能力。建制镇产
生的生活垃圾就近纳入县级或市级垃圾处理设施集中处理，原则上
建制镇不单独建设处理设施（距离县市较远的建制镇可视具体情况
另行考虑）。加快现有设施的改造升级，逐步缩小地区间生活垃圾
处理水平差距，加快建立与生活垃圾分类衔接的无害化处理设施。
“十三五”期间，全国规划新增生活垃圾无害化处理能力50.97
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万吨/日（包含“十二五”续建12.9 万吨/日），设市城市生活垃圾焚
烧处理能力占无害化处理总能力的比例达到50%，东部地区达到
60%。
2.建设要求。坚持资源化优先，因地制宜选择安全可靠、先进
环保、省地节能、经济适用的处理技术，严格按照相关建设、技术
和环保标准进行设施建设，配备完善的污染控制及监控设施。对不
达标设施，尽快开展技术改造或关停。
经济发达地区和土地资源短缺、人口基数大的城市，优先采用
焚烧处理技术，减少原生垃圾填埋量。建设焚烧处理设施的同时要
考虑垃圾焚烧残渣、飞灰处理处置设施的配套。鼓励相邻地区通过
区域共建共享等方式建设焚烧残渣、飞灰集中处理处置设施。卫生
填埋处理技术作为生活垃圾的最终处置方式，是各地必须具备的保
障手段，重点用于填埋焚烧残渣和达到豁免条件的飞灰以及应急使
用，剩余库容宜满足该地区10 年以上的垃圾焚烧残渣及生活垃圾
填埋处理要求。不鼓励建设处理规模小于300 吨/日的焚烧处理设施
和库容小于50 万立方米的填埋设施。渗滤液处理设施要与垃圾处
理设施同时设计、同时施工、同时投入使用，也可考虑与当地污水
处理厂协同处置。在充分论证的基础上，按照《生活垃圾处理技术
指南》的要求，条件具备的地区，可开展水泥窑协同处理、飞灰减
量化、分类后有机垃圾生物处理等试点示范。
（二）完善垃圾收运体系
1.建设任务。城市建成区应实现生活垃圾全收集，建制镇应建
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立完善的生活垃圾收运系统，交通便利、经济发达地区要通过以城
带乡等多种渠道进一步扩大生活垃圾收集覆盖面，加大收集力度。
建立与生活垃圾分类、回收利用和无害化处理等相衔接的收运
体系。结合垃圾分类工作的开展，积极构建“互联网+资源回收”
新模式，打通生活垃圾回收网络与再生资源回收网络通道，整合回
收队伍和设施，实现“两网融合”。“十三五”期间，新增收运能力
44.22 万吨/日。
2.建设要求。统筹布局生活垃圾转运站，淘汰敞开式收运设施，
减少生活垃圾收运过程中的二次污染。加强生活垃圾转运站升级改
造，在城市建成区推广密闭压缩式收运方式，大中型城市要在“十
三五”期间全部实现密闭化收运。
特大城市和大城市要按标准建设与处理设施相配套的大中型
垃圾转运站，按照转运量与运输距离合理配置收运车辆，鼓励区域
内车辆统筹，可考虑采用第三方外包方式运输。建制镇要根据地区
人口、垃圾产生情况以及收集频次合理配备垃圾收运设施。研究运
用物联网技术探索路线优化、成本合理、高效环保的收运新模式。
开展生活垃圾分类的城市，应配备满足分类品种需求、密封性好、
标识明显、节能环保的专用收运车辆，有效保障城市生活垃圾的分
类收集和运输。
（三）加大存量治理力度
1.建设任务。对因历史原因形成的非正规生活垃圾堆放点、不
达标生活垃圾处理设施以及库容饱和的填埋场进行治理，使其达到
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标准规范要求。非正规生活垃圾堆放点整治，要在环境评估的基础
上，优先开展水源地、城乡结合部等重点区域的治理工作。对于渗
滤液处理不达标的生活垃圾处理设施，要尽快开展改造工作，未建
渗滤液处理设施的要在两年内完成建设；对具有填埋气体收集利用
价值的填埋场，开展填埋气体收集利用及再处理工作；对于库容饱
和的填埋处理设施，应按照相关要求规范封场。在确保安全环保的
前提下，可考虑对库容饱和的填埋场土地开展复合利用。“十三五”
期间，预计实施存量治理项目803 个。
2.建设要求。非正规生活垃圾堆放点的治理，应结合其规模、
设施状况、场址地质构造、周边环境条件、修复后用途等，因地制
宜制定治理方案，对堆体整形、填埋气收集与处理、封场覆盖、地
表水控制、渗滤液收集处理和其他附属工程等提出措施。在不达标
处理设施的升级改造和库容饱和的垃圾填埋场封场过程中，应设置
有效的渗滤液收集导排设施，并及时收集利用填埋气，减少温室气
体排放。
（四）推进餐厨垃圾资源化利用与无害化处理
1.建设任务。继续推进餐厨垃圾无害化处理和资源化利用能力
建设，根据各地餐厨垃圾产生量及分布等因素，统筹安排、科学布
局，鼓励使用餐厨垃圾生产油脂、沼气、有机肥、土壤改良剂、饲
料添加剂等。鼓励餐厨垃圾与其他有机可降解垃圾联合处理。到“十
三五”末，力争新增餐厨垃圾处理能力3.44 万吨/日，城市基本建
立餐厨垃圾回收和再生利用体系。
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2.建设要求。根据当地餐厨垃圾产生规模、组分和理化性质，
科学选择成熟可靠的处理工艺路线和技术设备，可选择肥料化、饲
料化（饲料添加剂）、能源化等工艺，工艺选择须符合《餐厨垃圾
处理技术规范》等要求。建立台账登记制度，提高餐厨垃圾集中收
集率和收运体系覆盖率。按规定及时收运餐厨垃圾，防止餐厨垃圾
收运过程产生环境污染。强化产品应用管控，加强对餐厨垃圾资源
化利用产品的质量监管和流向监控，严格规范餐厨垃圾肥料化和饲
料化产品的销售、使用。
（五）推行生活垃圾分类
1.建设任务。大力推动生活垃圾分类，结合各地实际，合理确
定垃圾分类范围、品种、要求、方法、收运方式，形成统一完整、
协同高效的垃圾分类收集、运输、资源化利用和终端处置的全过程
管理体系。科学设定垃圾分类类别，鼓励对厨余等易腐垃圾进行单
独分类。完善垃圾分类与再生资源回收投放点，建立分类回收与废
旧物资回收相结合的管理和运作模式。
2.建设要求。开展垃圾分类的城市要结合现有终端处理设施，
确定切实可行的生活垃圾分类方法，按照先易后难、循序渐进的原
则大力推进。垃圾分类设施要与回收利用、收集运输、处理处置系
统衔接匹配。厨余等易腐垃圾宜采用生物处理技术。整合生活垃圾
回收网络与再生资源回收网络，加强对低价值可回收物回收利用企
业的政策扶持，促进垃圾分类从粗分到细分的提升，达到生活垃圾
减量、再生资源增量的目的。
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（六）加强监管能力建设
1.建设任务。应充分利用数字化城市管理信息系统和市政公用
设施监管系统，完善生活垃圾处理设施建设、运营和排放监管体系。
加强对生活垃圾焚烧处理设施主要污染物的在线监控，监控频次和
要求要严格按照国家标准规范执行。
2.建设要求。加强城镇生活垃圾无害化处理设施建设和运营信
息统计。重点推进对焚烧厂主要设施运行状况等的实时监控。加强
对焚烧设施烟气排放情况、焚烧飞灰处置达标情况、卫生填埋场渗
滤液渗漏情况、填埋气体排放情况的监测以及填埋场监测井的管理
和维护。
三、投资估算和资金筹措
（一）投资估算
“十三五”期间全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设总投资
约2518.4 亿元。其中，无害化处理设施建设投资1699.3 亿元，收
运转运体系建设投资257.8 亿元，餐厨垃圾专项工程投资183.5 亿
元，存量整治工程投资241.4 亿元，垃圾分类示范工程投资94.1 亿
元，监管体系建设投资42.3 亿元。
（二）资金筹措
切实落实地方各级人民政府主体责任，加大投入力度，建立稳
定的资金渠道，确保完成规划确定的各项建设任务。同时，积极引
导并鼓励各类社会资本参与垃圾处理设施的建设，国家将根据规划
任务和建设重点，继续对设施建设予以适当支持，重点支持采用焚
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烧等资源化处理技术的设施和贫困地区处理设施建设。对暂未引入
市场机制运作的城镇垃圾处理设施，要进行政策扶持、投资引导、
适度补贴，保障设施的建设和运营。
四、保障措施
（一）完善法规标准
建立健全生活垃圾处理相关法律法规，完善相关标准体系。研
究完善城镇生活垃圾处理统计指标体系。研究提出垃圾焚烧处理设
施建设项目环境社会风险防范与化解工作指南，做好防范和化解社
会风险工作。研究制定餐厨垃圾资源化利用条例。制定生活垃圾分
类目录和细则，完善生活垃圾分类、回收利用、收集运输、设施建
设等相关标准和规范。
（二）加大政策支持
完善垃圾处理收费制度。各地根据经济发展情况，合理确定收
费标准，有条件的地区收费标准应覆盖垃圾收集、清运及处理处置
成本。积极探索计量化、差别化收费方式。落实对垃圾处理相关企
业税收优惠政策。加强生活垃圾处理设施和监测设施运行的经费保
障，征收的生活垃圾处理费全部专项用于生活垃圾处理设施和监测
设施的建设和运营，在征收的处理费无法满足处理和监测设施正常
运行时，地方政府要积极采取措施适当补偿。各地要对生活垃圾处
理设施建设的规模、布局和用地进行统筹安排并组织编制专项规划，
纳入土地利用总体规划、城市（镇）总体规划和近期建设规划。
（三）建立多元机制
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加快生活垃圾处理产业化发展、社会化运作，建立多元化投入
机制。完善以公共财政为主导的城镇垃圾处理设施建设投资体制，
逐步形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多元化投资机制。
鼓励跨地区、跨部门的合作，培育和发展专业化、规模化的垃圾处
理企业，进一步完善市场准入制度。加快政府和社会资本合作（PPP）
模式在生活垃圾处理领域的应用。
（四）强化创新引领
把生活垃圾处理技术纳入国家相关科技支撑计划，加强对垃圾
资源化利用、分类处理、清洁焚烧、二噁英控制、飞灰安全处置等
关键性技术和标准的研究。加快生活垃圾处理技术创新、示范和推
广应用，组织实施关键技术与设备研发及关键装备产业化示范工程。
加快利用先进适用技术改造现有生活垃圾处理设施，积极推广“互
联网+资源回收”等新模式。围绕生活垃圾处理和监测设施的建设、
运营管理，加强专业技术人才、管理人才建设培养，大力发展职业
教育和岗前、岗中职业培训，提高从业人员的文化水平和职业技能
水平。
（五）加强宣传引导
综合运用传统媒体和新媒体手段，搭建多层次多方位的信息渠
道，大力宣传城镇生活垃圾处理的各项政策措施及其成效，及时全
面客观报道有关信息，形成有利于推进城镇生活垃圾处理工作的舆
论氛围。积极开展多种形式的宣传教育，倡导绿色健康的生活方式，
普及垃圾分类的科学知识，推进生活垃圾分类和回收利用，引导全
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民树立“垃圾减量从我做起、垃圾管理人人有责”的观念。强化国
民教育，着力提高全体学生的垃圾分类和资源环境意识。
（六）强化监督管理
落实党政领导干部生态环境损害责任追究办法，提高地方政府
领导责任意识。强化垃圾处理设施运行监管，对故意编造、篡改排
污数据的违法企业，依法加大处罚力度。推动垃圾处理设施建设和
运营信息公开，垃圾处理设施运营单位应依法向社会公开主要污染
物名称和排放浓度等信息，制定应急预案，有效应对设施故障等突
发事件。对垃圾渗滤液、焚烧烟气等监测不达标的处理设施，依法
及时关停整顿。严格按照危险废物管理制度要求，加强对飞灰产生、
利用和处置的执法监管。加强公众监督，完善公众参与和政府决策
机制，健全居民诉求表达、受理调查和解决回复等机制。
五、规划组织实施
城镇生活垃圾无害化处理设施建设工作由省级人民政府负总
责，市、县级人民政府负责具体实施。各省（区、市）和计划单列
市人民政府要制定本地区城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划，
对所属城市人民政府实行目标责任制管理，加强监督指导。要将《规
划》执行情况作为市、县级人民政府目标责任考核和领导干部综合
评价的重要内容。重点流域有关省（区、市）和计划单列市人民政
府有关部门在《规划》实施过程中要加强与《“十三五”重点流域
水环境综合治理建设规划》衔接。
有关部门要各司其职，加强协调、密切配合，共同研究制定有
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利于《规划》执行的相关政策和措施。发展改革委将继续安排城镇
污水垃圾处理设施建设专项中央预算内投资支持设施建设。住房城
乡建设部将对各地实施《规划》加强指导。发展改革委、住房城乡
建设部将加强对《规划》实施情况的评估和监督检查，推动规划各
项任务顺利实施。

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